Questions juridiques critiques concernant les campements de personnes en situation d’itinérance sur les terrains publics

Avec l’augmentation de l’itinérance dans de nombreuses collectivités, les problèmes liés aux campements sont devenus une préoccupation croissante pour les municipalités, les résidents et les organisations de défense.

Le 6 février, l’Association du Barreau de l’Ontario a présenté « Critical Legal Issues for Homeless Encampments on Public Lands » dans le cadre du programme de droit municipal de l’Ontario Legal Conference (OLC). Cette séance, qui tombait à point nommé et dont les intervenants avaient une grande expérience du sujet, a offert une plongée profonde dans la jurisprudence, laquelle nous donne peut-être un aperçu de ce à quoi les avocats peuvent s’attendre à l’avenir relativement à cette question.

Voici quelques-unes des affaires importantes examinées, ainsi que l’impact des conclusions des tribunaux :

Victoria (Ville de) c. Adams (2008)

L’affaire la plus ancienne dont il a été question concerne une injonction prononcée à l’encontre de 70 résidents d’un campement. À l’époque, plus de 1 000 personnes étaient en situation d’itinérance à Victoria, mais il n’y avait que 141 lits permanents dans les refuges, ce qui laissait des centaines de personnes sans autre choix que de dormir dehors.

Les défendeurs ont fait valoir que l’interdiction d’ériger des abris dans les espaces publics — dans des circonstances où il n’y a pas suffisamment d’autres possibilités d’hébergement pour les personnes en situation d’itinérance de la ville — interfère avec le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne que protège l’article 7 de la Charte. La Ville a estimé que les défendeurs revendiquaient un avantage positif, dans la mesure où elles exigeaient du gouvernement qu’il fournisse une solution de rechange adéquate au fait de dormir à l’extérieur.

La Ville a fait remarquer que la Charte traite de la privation des droits, et non des avantages positifs.

« Le tribunal a rejeté l’argument de la Ville et a estimé que les défendeurs ne cherchaient pas à obtenir un avantage positif, a déclaré Jenna Morley, associée chez Loopstra Nixon s.r.l. Les défendeurs prétendaient plutôt que, compte tenu des circonstances dans lesquelles le nombre de personnes en situation d’itinérance dépassait le nombre de lits disponibles dans les refuges, la municipalité enfreignait l’article 7 de la Charte en interdisant aux personnes en situation d’itinérance de prendre des mesures pour se procurer un hébergement adéquat. »

Le tribunal a conclu que :

1. La capacité à se loger convenablement est une nécessité de la vie.
2. L’exposition aux éléments sans avoir un abri adéquat peut entraîner des conditions graves, voire mortelles.
3. La création d’un abri pour se protéger des éléments est une question essentielle pour la dignité et l’indépendance d’une personne. L’intrusion de la Ville dans ce processus a interféré avec le choix des individus de se protéger et a constitué une privation de liberté et de sécurité de la personne au sens de l’article 7.

« Le tribunal de première instance a noté que s’il y avait suffisamment de places dans les refuges pour les personnes en situation d’itinérance de la ville et que ces dernières choisissaient de ne pas les utiliser, l’affaire serait différente et plus difficile, a déclaré M^e Morley. Le tribunal devrait alors examiner les raisons pour lesquelles les personnes en situation d’itinérance ont choisi de ne pas utiliser ces refuges. »

Le tribunal a estimé que les arrêtés municipaux interdisant la construction d’abris temporaires étaient à la fois trop larges et arbitraires.

Black c. Toronto (2020)

Les demandeurs dans cette affaire ont demandé une mesure interlocutoire pour empêcher la Ville de Toronto d’appliquer son règlement interdisant le camping et l’érection de tentes et de structures dans les parcs. L’injonction a été demandée spécifiquement pour empêcher le nettoyage des campements pendant la pandémie ; elle n’a pas tenté de faire annuler d’articles du règlement sur les parcs. Les demandeurs ont exprimé leur inquiétude quant au risque de contracter la COVID-19 dans les refuges.

Le tribunal a reconnu que les articles 7 et 15 de la Charte s’appliquaient, mais a refusé de rendre l’ordonnance demandée. La Ville avait affirmé qu’en tant que propriétaire et occupant de ses parcs, elle avait le droit de refuser l’autorisation d’installer des structures sur ses terrains.

« La Cour a suggéré, bien que je ne sois pas sûre que les demandeurs soient d’accord avec cela, qu’en limitant la portée de leur demande, les demandeurs ont reconnu qu’en dehors de la pandémie, les campements qui posent des risques pour la santé et la sécurité et qui nuisent à l’utilisation du parc par le grand public ne devraient pas être autorisés », a déclaré Wendy Walberg, responsable des services juridiques de la Ville de Toronto.

Le tribunal a estimé que la Ville avait pris des mesures pour étendre le système de refuges afin de tenir compte de la distanciation physique, et qu’il n’y avait aucune preuve que le système n’avait pas la capacité d’accueillir les personnes vivant dans des campements. Par conséquent, le tribunal a estimé que la prépondérance des inconvénients penchait en faveur de la Ville de Toronto.

« Il y a dans cette affaire un autre aspect que j’ai vu dans quelques autres cas, à savoir la déférence à l’égard du gouvernement municipal, et le fait de suggérer que les municipalités devraient être autorisées à prendre des décisions politiques concernant leurs propres parcs, a déclaré M^e Walberg. Le tribunal a estimé que la Ville ne pouvait pas avoir les mains liées et être empêchée de gérer ses parcs de manière à ce qu’ils soient sûrs et accessibles à tous. »

Poff c. Ville de Hamilton (2021)

Dans cette affaire, cinq personnes en situation d’itinérance avaient déposé une requête pour empêcher la Ville d’appliquer son règlement interdisant le camping et l’installation de tentes ou d’autres structures dans les parcs.

Dans ce cas, la question de la disponibilité des places en refuges a été déterminante. Les demandeurs n’ont pas limité leur demande de réparation à une déclaration dans le contexte de la pandémie de COVID-19 : ils voulaient que le règlement soit déclaré inconstitutionnel. À l’époque, le taux d’occupation des refuges était de 108 % pour les femmes, de 97 % pour les hommes et de 99 % pour les familles.

Le tribunal n’a trouvé aucune preuve que le système de refuges n’avait pas la capacité d’accueillir en toute sécurité les personnes qui vivaient dans les parcs et qui souhaitent y avoir une place. La décision décrit également en détail les mesures prises par la Ville pour venir en aide aux personnes en situation d’itinérance.

« Ce que je retiendrais de Poff, en conjonction avec l’affaire Black et les affaires de la Colombie-Britannique, c’est que les faits sont incroyablement importants, a déclaré Ajay Gajaria, associé chez Aird & Berlis s.r.l. Bien que notre présentation porte sur les campements, les municipalités et les règlements municipaux, chacune des affaires met l’accent sur les circonstances factuelles relatives à la disponibilité des refuges et à leur accessibilité.

Il s’agit là d’un point essentiel à prendre en compte lorsque l’on conseille une municipalité sur la question de savoir si les campements sont autorisés ou non. Il s’agit d’une question plus complexe et factuelle, basée sur les orientations que nous avons reçues dans le cadre d’un certain nombre de décisions. »

Municipalité régionale de Waterloo c. Personnes inconnues et à déterminer (2023)

M^e Morley a déclaré que, dans cette affaire, le tribunal s’est considérablement écarté des conclusions des affaires de la Colombie-Britannique et s’est concentré non seulement sur le nombre de lits disponibles dans les refuges, mais aussi sur l’accessibilité de ces lits en refuges en fonction des besoins spécifiques des personnes.

Le juge a écrit : « En outre, je reconnais qu’il ne s’agit tout simplement pas de compter le nombre de places. Pour avoir une valeur réelle pour les personnes en situation d’itinérance, l’espace doit répondre à leurs différents besoins, ou en d’autres termes, les places doivent être réellement accessibles. Si les places disponibles sont impraticables pour les personnes en situation d’itinérance, soit parce que les refuges n’accueillent pas les couples, soit parce qu’ils ne sont pas en mesure de fournir les services requis, soit parce qu’ils imposent des règles qui ne peuvent être respectées en raison de toxicomanies, soit parce qu’ils ne peuvent pas s’adapter aux handicaps mentaux ou physiques, ils ne sont pas à faible barrière et ne sont pas accessibles aux personnes qu’ils sont censés servir. »

La Cour a également rejeté l’argument de la région selon lequel le tribunal devait seulement s’assurer que le système dispose d’une capacité suffisante pour accueillir les résidents du campement. La Cour a estimé qu’il devait y avoir suffisamment de places d’hébergement accessibles pour les plus de 1 100 personnes en situation d’itinérance de la région, y compris les personnes en situation d’itinérance cachée.

« La différence est énorme, a déclaré M^e Morley. Au lieu que la région doive démontrer qu’elle dispose d’une capacité suffisante dans le système pour accueillir les 53 personnes qui vivaient dans le campement, elle a dû démontrer qu’il y avait suffisamment d’espace dans le système pour accueillir les plus de 1 100 personnes en situation d’itinérance dans la région. »

La Cour a estimé que le règlement de la région était inopérant dans la mesure où il s’appliquait à empêcher les résidents du campement de vivre et d’ériger des abris temporaires sans permis sur la propriété lorsque le nombre de personnes en situation d’itinérance dépassait le nombre de lits accessibles et disponibles dans les refuges de la région.

« Vous comprenez pourquoi cette affaire a été si médiatisée, a déclaré M^e Morley. Elle crée un obstacle apparemment insurmontable pour les municipalités qui, pour appliquer leurs règlements contre les campements, doivent connaître les besoins et les circonstances spécifiques de chaque personne en situation d’itinérance de la région et être en mesure de fournir un espace d’hébergement accessible à ces personnes. »

Église de St. Stephen in the Fields c. Toronto (2023)

Ce cas concernait un campement devant l’église. En l’espèce, la Cour a estimé que la balance des inconvénients penchait en faveur de la municipalité.

Elle a écrit : « Le préjudice subi par les résidents du campement est toutefois minime, car ils se sont vu proposer un hébergement dans des hôtels pour une durée indéterminée. La balance des inconvénients penche fortement en faveur de la défenderesse. »

La Ville avait déclaré qu’elle n’appliquerait le règlement qu’après avoir proposé un autre logement à toutes les personnes présentes dans le campement.

M^e Walberg a déclaré que la sécurité était au cœur des préoccupations de la Cour dans cette affaire, car des problèmes de sécurité en matière d’incendie avaient été soulevés. La Cour a rappelé qu’il suffit de quelques secondes pour qu’un incendie provoque des blessures et des décès, et que trois incendies s’étaient déjà déclarés dans le campement, dont l’un l’avait réduit en cendres. Elle a évoqué également les températures sous zéro qui régnaient à l’époque.

Selon M^e Walberg, la Cour a également distingué les affaires Waterloo et Victoria (Adams), car, dans les deux cas, le manque de places dans les refuges était important (Waterloo pouvait accueillir 50 % et Victoria un maximum de 32,6 % des personnes en situation d’itinérance).

Toronto avait un déficit de 3 % qui, « bien qu’inacceptable, reflète un résultat nettement meilleur que celui de Victoria ou de Waterloo. »

Chacune de ces affaires aborde la question des campements de manière différente. Mais les intervenants ont convenu qu’elles soulevaient tous des questions concernant la déférence à l’égard des gouvernements municipaux et la question de savoir s’il valait mieux laisser les politiques générales sur la manière de traiter l’itinérance dans le cadre de débats politiques au sein des organes législatifs et lors des élections.

Voir le programme de l’OLC sur le droit municipal et environnemental, offert à la demande.